Antiriciclaggio e contrasto al terrorismo: la proposta della Commissione Europea per modificare la IV Direttiva

da Maineri Bruno | Lug 27, 2016 | Antiriciclaggio, Commissione Europea

Antiriciclaggio e contrasto al terrorismo: la proposta della Commissione Europea per modificare la IV Direttiva

DI STAFF2 · PUBBLICATO 22 LUGLIO 2016
A cura di Nicola Mainieri, Dirigente di Banca d’Italia.

Le opinioni espresse dall’Autore non impegnano in alcun modo l’Istituto di appartenenza.

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Il 5 luglio 2016 la Commissione Europea ha adottato una proposta volta a rafforzare le norme antiriciclaggio e di contrasto al terrorismo contenute nella Quarta direttiva (n. 2015/849/UE). La proposta dovrà ora essere tradotta in una direttiva da adottare, secondo la procedura legislativa ordinaria, dal Parlamento europeo e dal Consiglio.
Originariamente gli Stati membri erano impegnati a recepire la direttiva entro due anni dalla sua emanazione, ossia entro maggio 2017. Successivamente, però, gli attentati terroristici in Europa avevano reso necessario la presentazione da parte della Commissione, nello scorso mese di febbraio, di un Piano d’azione per rafforzare la lotta contro il finanziamento del terrorismo. Il Piano, tra l’altro, anticipava alla fine dell’anno in corso la data dell’effettiva attuazione ed entrata in vigore della Quarta direttiva.

Sempre nel Piano d’azione, inoltre, veniva dato incarico alla Commissione di proporre modifiche a specifici punti della direttiva antiriciclaggio allo scopo di facilitare l’individuazione di chi nasconda la propria situazione finanziaria al fine di commettere reati tra i quali il terrorismo.
Parimenti, la previsione di ulteriori forme di condivisione di informazioni – a livello nazionale e internazionale – sui reali titolari di imprese e trust, su chi negozia valute virtuali e utilizza carte prepagate, sui paesi considerati a rischio con rafforzamento dei relativi controlli, oltre che a servire da contrasto al finanziamento del terrorismo, potrà costituire da deterrente contro l’elusione e l’evasione fiscale.

La Quarta Direttiva era nata a seguito del rilascio – da parte del Gruppo di Azione Finanziaria Internazionale – della versione aggiornata (2012) delle Raccomandazioni antiriciclaggio ed antiterrorismo, di cui aveva ripreso, a livello europeo, i principi volti ad aumentare la trasparenza e la disclosure per un più efficace contrasto all’evasione fiscale, oltre che al riciclaggio. Basti pensare, tra gli altri, all’obbligo di criminalizzazione dei tax crimes tra ledesignated categories of offences, i reati presupposto del riciclaggio. Le successive rivelazioni dei Panama Papers hanno, ancora di più, reso necessario proporre ulteriori modifiche per verifiche e controlli più severi.

Di seguito si fa menzione delle principali modifiche proposte:

Contrasto al finanziamento del terrorismo (in linea con i principi esposti nel Piano d’azione)
1. Il rafforzamento dei poteri delle Financial Intelligence Unit nazionali (in Italia l’Unità di Informazione Finanziaria – UIF della Banca d’Italia). Da un canto verrà ampliato il novero di informazioni a loro disposizione, fornendo l’accesso ai registri nazionali dei conti bancari, nonché a quello dei beneficiari effettivi delle società e dei trust, previsto dalla Quarta Direttiva. Dall’altro si prevede un’interconnessione diretta di questi registri per agevolare la cooperazione tra gli Stati membri.
L’opacità degli effettivi beneficiari che si celano dietro trust e società conbearer shares rende, infatti, queste entità a rischio per il finanziamento del terrorismo, così come le rende utilizzabili – come più volte emerge nelle rivelazioni dei Panama papers – per occultare a livello internazionale i proventi di altri reati, primi tra tutti la corruzione e l’evasione fiscale.
Più in generale, la Commissione si preoccupa che le Financial Intelligence Unit-Fiu abbiano la potestà di accedere alle informazioni nazionali di natura finanziaria, amministrativa e investigativa, secuondo un principio di “need to know”.
Una Fiu in grado di ben accedere ad informazioni antiriciclaggio ed antiterrorismo ad ampio spettro, non solo può svolgere più efficacemente il suo compito, ma – ancora – può scambiare più dati in sede di collaborazione internazionale, anticipando ed indirizzando le rogatorie che seguiranno da parte della Magistratura.
2. La lotta all’utilizzo delle virtual currencies a fini illeciti, includendo nella Direttiva la disciplina di scambio delle valute virtuali e gli obblighi di adeguata verifica della clientela nelle operazioni di scambio di valute virtuali in valute reali.
Già da tempo gli Inquirenti hanno sottolineato i rischi che strumenti come il bitcoin presentano per il riciclaggio, il finanziamento del terrorismo, la truffa e altri traffici illeciti, in assenza di qualunque strumento di tracciabilità e chiarezza delle persone coinvolte nelle relative transazioni. Ora, fortunatamente, questo anonimato dovrebbe venire meno.
3. Maggiori controlli con i paesi terzi c.d. high risk countries. Gli Stati membri si sono già dichiarati disponibili a svolgere la propria parte per l’istituzione di un elenco europeo di paesi che presentino carenze nei regimi nazionali di lotta contro il riciclaggio di denaro e il finanziamento del terrorismo. Sui flussi finanziari con questi paesi, le banche e gli altri soggetti tenuti agli obblighi di svolgere controlli rafforzati in sede di “adeguata verifìca”.

L’adozione di questo elenco è puntualmente avvenuta il 14 luglio. La Commissione ha tenuto conto dell’attività già svolta a livello internazionale dal Gruppo d’Azione Finanziaria Internazionale – GAFI (oFinancial Action Task Force), l’organismo intergovernativo che ha l’obiettivo di fissare standard comuni e promuovere misure ed azioni legali, normativi e operative per una efficace lotta al riciclaggio di denaro, al finanziamento del terrorismo e ad altre minacce correlate alla integrità del sistema finanziario internazionale. A febbraio 2015 il GAFI aveva aggiornato l’elenco dei Paesi che hanno carenze strategiche in materia di antiriciclaggio e contrasto del finanziamento del terrorismo e per i quali è stato concordato un piano d’azione e miglioramento.

La Commissione è stata incaricata di adottare l’elenco tre volte l’anno. Si tratta di un atto delegato già presentato al Consiglio e al Parlamento europeo per essere approvato secondo la procedura ordinaria. L’Unione Europea ha, comunque, sottolineato di essere impegnata con questi paesi in tutti i settori, compresa la cooperazione allo sviluppo per raggiungere l’obiettivo finale di rimuoverli dall’elenco.
4. Introduzione di misure contro i rischi connessi agli strumenti prepagati anonimi, come le carte prepagate.
Nell’ottica di una sempre più diffusa tracciabilità delle transazioni finanziarie, la Commissione propone la riduzione al minimo dei pagamenti anonimi tramite pre-paid cards abbassando la soglia per l’identificazione da 250 a 150 euro. La Commissione riconosce il valore sociale di questi strumenti, utili tra l’altro per acquistare on-line beni e servizi e prevede che i maggiori vincoli identificativi ne amplieranno i legittimi utilizzi.
Non casualmente queste nuove disposizioni vengono riportate – nel comunicato stampa che accompagna la Proposta – tra quelle sulla lotta al terrorismo. E’ noto, infatti, che molti tragici attentati sono stati finanziati con piccole somme di denaro, utilizzate per acquisti specifici, spesso su sistemi di pagamento poco tracciati e – come tali – di difficile individuazione preventiva.

Contrasto all’evasione fiscale e al riciclaggio.
1. La Quarta direttiva sarà rafforzata con la previsione di accesso anche per le autorità fiscali di tutti gli Stati membri alle informazioni sulla titolarità effettiva e l’adeguata verifica, contenute nel registro dei titolari effettivi di società e trust, di cui la stessa direttiva prevede l’istituzione. Le informazioni saranno inserite nei registri nazionali e messe a disposizione delle parti che dimostrino di avere un interesse legittimo. La soglia di titolarità di partecipazioni in società sopra la quale sorge la necessità di indicare il beneficiario effettivo resta il 25% ma si scenderà fino al 10% per particolari società che presentino il rischio di essere utilizzate per il riciclaggio e l’evasione fiscale. Si ritiene infatti, giustamente, che le c.d. società passive o società schermo, abbiano grande facilità ad aggirare l’attuale norma.
Il “beneficiario effettivo” è colui che si avvantaggia in ultima istanza di una singola operazione o dell’operatività di un soggetto collettivo, come una società. La conoscibilità di questo soggetto assume una rilevasmascherarne i prestanome.
Si tratta di proposte di modifica alla direttiva sulla cooperazione amministrativa nel settore fiscale che, insieme ai controlli più stringenti su società passive e trust, sembrano in grado di aggredire più direttamente il fenomeno dell’evasione fiscale, anche dopo lo scandalo sollevato dalle rivelazioni dei Panama Papers che hanno mostrato il larghissimo utilizzo di società “di copertura” a fini dell’occultamento di proventi illeciti.
2. In tale contesto si pone la previsione dell’interconnessione dei registri suibeneficiari effettivi per aumentare la trasparenza transfrontaliera su detta titolarità.
La Commissione esaminerà le modalità con cui permettere lo scambio automatico di dette informazioni tra gli Stati membri, dandosi giugno 2019 come termine di fine lavori. Si tratta di un palese riconoscimento della natura internazionale dell’evasione e dell’elusione fiscali, laddove vengono ampiamente sfruttati i loopholes tra le differenti giurisdizioni.
Alla luce di queste innovazioni in tema di trasparenza sui beneficiari effettivi, quali appunto la creazione del registro nazionale, l’accessibilità da parte delle autorità fiscali, l’interconnessione con gli altri Stati membri, ci si pone la questione se la norma della Quarta Direttiva (art. 30), che prevede che le informazioni raccolte a livello nazionale siano rese accessibili “a qualunque persona od organizzazione che possa dimostrare un legittimo interesse”, possa trovare applicazione anche a benefici degli organi inquirenti, il che risulterebbe di grande ausilio nelle indagini sulla criminalità finanziaria.
3. L’aumento e la condivisione delle informazioni rilevanti a beneficio delle autorità vengono completate dalla previsione che tutti i rapporti bancari, non sono quelli di nuova apertura ma anche quelli già esistenti, saranno assoggettati a controlli stringenti al fine di individuare operazioni illecite. Trattandosi di “adeguata verifica”, ovvero monitoraggio sul corso del rapporto, ciò farebbe ipotizzare anche l’effettuazione di verifiche ex post.Trust e società passive, ancora, avranno controlli più stringenti.
Si deve aggiungere che – sempre il 5 luglio – la Commissione Europea ha presentato un altro documento, COM(2016) 451 final, per il Parlamento ed il Consiglio europeo, concernente ulteriori misure per rafforzare la trasparenza e la lotta contro l’evasione fiscale e l’elusione. Si fa qui menzione del punto sulla tutela dei whistle-blowers che i recenti leaks hanno sempre più portato alla ribalta. La Commissione dichiara di voler sia su; font-stretch: inherit; font-sitela dei whistle-blowers a livello nazionale, sia garantire una protezione generale a livello europeo; le norme comunitarie esistenti tutelano, infatti, queste figure solo in alcuni settori.Viene così sancito il riconoscimento del ruolo fondamentale dei whistle-blowers nell’individuazione di frodi ed evasioni fiscali, che privano le autorità fiscali europee di legittimi introiti per tasse.

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Non vi è dubbio che la proposta della Commissione Europea di modifica della Quarta direttiva, unitamente all’anticipazione dei tempi di recepimento della direttiva stessa ed al comunicato sulle misure per rafforzare trasparenza e lotta all’evasione, dimostrano l’impegno del legislatore comunitario di fornire una risposta efficace ai gravi fatti terroristici che hanno insanguinato il suolo europeo, affrontando al contempo – in maniera più decisa – il problema dell’opacità societaria che ha fortemente contribuito allo scandalo internazionale dei Panama papers. Merito della proposta è senza dubbio quello della tempestività, compatibilmente con la materia trattata. Le norme previste sembrano, inoltre, chiudere il cerchio attorno a chi utilizza carenze e arbitraggi normativi per trasferire/occultare disponibilità di origine illecita o destinate a scopi illeciti, come nei reati fiscali o nel finanziamento del terrorismo.
Sotto quest’ultimo aspetto una riflessione si rende comunque necessaria. Se è vero che la disciplina amministrativa di prevenzione e contrasto sta serrando rapidamente le maglie, non così si può dire del progetto d’istituzione di una Procura unica europea di contrasto al terrorismo a partire da Eurojust, presentata già dal luglio 2013. La proposta di modifica si muove nell’ambito dell’art. 86 del Trattato di Funzionamento dell’Unione Europea, che prevede la Procura europea per combattere i reati che ledono gli interessi finanziari dell’Unione, ma ammette – al comma 4 – che le competenze di tale Ufficio possano essere estese a comprendere gravi reati a dimensione transnazionale, tra cui certamente possono essere inclusi gli atti terroristici. Una tale soluzione renderebbe assai più efficaci le indagini transnazionali, superando il loro punto debole costituito dalla difficoltà a scambiare informazioni, anche per assenza di strumenti normativi adeguati. Le norme amministrative di contrasto al terrorismo potrebbero così dispiegare più efficacemente la loro accresciuta potenzialità.

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